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Open-data

La libération des données publiques au service de la croissance et de la connaissance





Le droit d’accès à l’information publique figure parmi les multiples avancées que la Constitution de juillet 2011 a consacrées en matière de consolidation démocratique et d’ancrage de l’Etat de droit. Ainsi, il est désormais acquis que : « Les citoyennes et les citoyens ont le droit d’accéder à l’information détenue par l’administration publique, les institutions élues et les organismes investis d’une mission de service public (…) ». Ce droit n’est limité que par la loi pour des contraintes éventuelles liées à « la défense nationale, la sûreté intérieure et extérieure de l’Etat, ainsi que la vie privée des personnes » et « l’atteinte aux droits et libertés » (art. 27).

 La reconnaissance de ce droit, qu’il reste à encadrer par une loi, répond aux revendications de nombreux acteurs civils et politiques, depuis plusieurs années, qui exigent plus de transparence dans l’action publique et un engagement en faveur de la lutte contre la corruption. Elle permet au Maroc de se conformer à un certain nombre de ses engagements internationaux, et de satisfaire aux normes en vigueur dans l’ensemble des pays démocratiques.

Cependant, depuis peu, au sein des pays les plus avancés, une nouvelle dimension du droit d’accès à l’information voit le jour, à la faveur de l’avènement de l’ère numérique. Ce mouvement, dénommé Open Government Data (ou Open Data), met l’accent sur la possibilité d’exploiter et de réutiliser les informations publiques. En particulier, il s’agit d’accéder à des données brutes recueillies ou produites par les administrations pour les valoriser.

 Au-delà des progrès que cela implique en termes de démocratie et de transparence, les visées de ce mouvement sont de plusieurs ordres : proposer aux citoyens des informations pratiques et ainsi leur faciliter la vie ; moderniser l’administration et les services publics ; améliorer la participation à la vie publique ; impulser le développement économique par une meilleure mise à disposition et circulation de l’information ; développer les technologies de l’information et l’instauration d’une économie numérique.

Ainsi, dans le cas du Maroc, la question de la mise en œuvre du droit d’accès à l’information doit d’ores et déjà intégrer les exigences et les opportunités de l’Open Data, d’un point de vue politique, institutionnel mais également technique.

 Il s’agit notamment, grâce à une approche innovante, de dépasser les réticences qui peuvent exister au sein de l’administration, d’y opérer une mutation culturelle pour aller à l’encontre de l’accaparement des données comme source de pouvoir individuel, au détriment de l’intérêt général. Il s’agit également d’organiser un écosystème pour veiller à la mise en place harmonieuse d’une société du savoir, où les différents acteurs pourront apporter leur contribution.

Cette approche exige de la méthode et la mise en place de dispositifs adaptés, notamment juridique et opérationnel, permettant de conduire le changement de paradigme sur le rôle de l’administration.

Références


Le thème traité dans le cadre du présent rapport s’inscrit dans l’approche tracée par la Constitution, et notamment son article°27 cité ci-dessus.

Il répond notamment à plusieurs des droits et principes fondamentaux de la nouvelle Charte sociale adoptée par le CESE, dont :

-  le droit à l’information ;

-  le droit au progrès scientifique ;

-  la promotion et la protection des droits de l’entreprise ;

-  l’obligation de rendre des comptes ;

-  l’information et la participation des parties prenantes ;

-  la territorialisation de l’élaboration et de l’administration du développement social.

Depuis une dizaine d’années, de nombreux pays ont inscrit ce droit dans leur législation. Ainsi, en 2010, 84 pays avaient adopté une loi sur l’accès à l’information, alors qu’ils n’étaient que treize en 1990. Cette évolution a concerné notamment les pays du bloc de l’Est, après l’effondrement du régime soviétique, plusieurs pays de tradition démocratique dans le cadre de leur modernisation administrative, et également nombre de pays en développement, généralement dans le cadre de leur transition démocratique.

Dans un rapport publié en 2011 par l’Unesco et les associations CMF-MENA et Transparency Maroc, intitulé Vers un droit d’accès à l’information publique au Maroc, les auteurs énumèrent les principaux facteurs ayant contribué à faire émerger ce droit au niveau mondial. Parmi ces facteurs figurent notamment :

-  la lutte contre l’impunité et l’affirmation du droit de savoir ;

-  le développement des Technologies de l’information et de la communication et l’avènement des sociétés du savoir ;

-  la modernisation et la démocratisation de l’administration ;

-  la lutte contre la corruption et l’amélioration de la gouvernance ;

-  la reconnaissance du droit à l’information et sa promotion par les organisations internationales ;

-  la demande d’information sur l’environnement et la promotion du développement durable ;

-  les crises économiques et financières.

En tout état de cause, la finalité du droit d’accès à l’information publique est de conférer à chaque citoyen le pouvoir de se faire son idée du mode de fonctionnement et de la performance du dispositif public de gouvernement, et d’utiliser les informations mises à sa disposition pour améliorer ses conditions de vie.

L’expérience prouve qu’il est plus facile d’adopter une loi en matière de droit d’accès à l’information que de la mettre en œuvre effectivement, et que la pratique de ce droit ne coïncide pas nécessairement avec les principes édictés dans les textes.

Aussi, il importe d’adopter une approche pragmatique mais résolue, inspirée des meilleures pratiques internationales. Les grands principes de mise en œuvre du droit d’accès à l’information publique, formant les meilleures normes internationales, sont présentés ci-dessous de manière synthétique.

-  Le droit d’accès à l’information publique doit être garanti par la Constitution.

-  Le principe de divulgation maximale : les documents publics sont en principe accessibles, leur non-communicabilité doit constituer l’exception ;

-  Aucune discrimination à l’égard des bénéficiaires, quelle que soit leur nationalité ou leur résidence.

-  Le droit d’accès s’applique à tous les documents, quels que soient leurs supports et leurs formats.

-  Les exceptions visent exclusivement à protéger deux catégories d’intérêts :

o   des intérêts publics : il s’agit de protéger certaines activités régaliennes de l’Etat (la Défense nationale, les relations internationales, la sécurité et l’ordre public, la politique monétaire, etc.), de même que des procédures judiciaires en cours (poursuites judiciaires, enquêtes fiscales, etc.), et l’élaboration des décisions gouvernementales.

o   des intérêts privés : les intérêts professionnels et le secret des affaires, les intérêts commerciaux, et les données personnelles.

-  La gestion des exceptions est généralement du ressort de la loi, mais son application est du ressort d’une entité spécialisée indépendante, qui accompagne les administrations dans la mise en place de procédures adéquates.

-  Les délais de divulgation / de réponse à une demande d’information doivent être aussi courts que possibles, encadrés par des délais légaux, et l’absence de réponse dans les délais impartis est considérée comme un refus.

-  Face à un refus, les citoyens ont des possibilités de recours, à travers un organisme spécialisé indépendant (dont le rôle peut être consultatif ou exécutoire) et en dernier ressort le tribunal administratif.

-  Pour préserver la sérénité de l’action de l’administration et limiter les contraintes que lui impose le droit d’accès, la loi ne lui fait pas obligation de communiquer des documents qui sont : inachevés, c’est-à-dire en cours d’élaboration ; préparatoires à une décision tant que celle-ci n’est pas prise ; diffusés publiquement au bulletin officiel, sur internet, sur une publication librement accessible (ce qui incite à une politique de publication proactive).

-  L’accès aux documents doit être facilité : à ce titre, les fonctionnaires doivent aider les demandeurs à formuler leur demande, et les frais d’accès doivent être nuls ou limités au frais de mise à disposition (coût marginal).

-  La loi doit prévoir des sanctions adaptées à l’égard de ceux qui agissent délibérément contre la loi.

-  La mise en œuvre de la loi doit être accompagnée de mesures spécifiques : désignation au sein de chaque administration d’un responsable de l’application de la loi, programme de formation à destination des fonctionnaires, amélioration de la gestion documentaire au sein de chaque administration.

L’accès aux données publiques donne lieu à différentes formes de réutilisation qui peuvent être regroupées selon la typologie suivante : la consultation, la médiation, l'exploitation via une application, ou la réutilisation professionnelle ou spécialisée.

La consultation, qui est l’usage le plus immédiat, consiste à accéder directement à une donnée en ligne, dans un but informatif, ou pour éclairer une décision ou un choix de citoyen ou de consommateur. La médiation consiste quant à elle à retravailler et reconfigurer des données pour les rendre plus accessibles au grand public.

 Les données peuvent également être utilisées pour alimenter une application (mobile ou non) créée par des développeurs pour proposer un service à des utilisateurs (citoyens, consommateurs, entreprises, administrations). Enfin, la réutilisation professionnelle ou spécialisée consiste à utiliser des données publiques comme input d’un process d'entreprise.

La Constitution de juillet 2011 a consacré la reddition des comptes comme une valeur centrale du système politique marocain. Son article 1er affirme ainsi que « (…) Le régime constitutionnel du Royaume est fondé sur la séparation, l’équilibre et la collaboration des pouvoirs, ainsi que sur la démocratie citoyenne et participative, et les principes de bonne gouvernance et de la corrélation entre la responsabilité et la reddition des comptes. ». En particulier, en ce qui concerne les services publics, l’article 154 de la Constitution affirme qu’ils « sont soumis aux normes de qualité, de transparence, de reddition des comptes et de responsabilité, et sont régis par les principes et valeurs démocratiques consacrés par la Constitution ».

Le caractère participatif et citoyen de la démocratie, affirmé par la Constitution, doit permettre une implication forte des citoyens dans la vie nationale et la gestion des affaires publiques. Le droit d’accès à l’information publique consacré par l’article 27 s’inscrit dans cette perspective.

 

L'Open Data est un outil majeur au service de l’amélioration de la qualité des services publics.

En effet, le principal bénéficiaire de la mise à disposition des données brutes par l’administration est l’administration elle-même. Des études menées dans certains pays développés ont montré que 70% des données publiques ayant fait l’objet de transactions étaient acquises et utilisées par d’autres entités publiques. C’est d’ailleurs ce que relève le gouvernement français dans sa feuille de route en matière d’ouverture et de partage des données publiques : « Les données publiques sont produites dans le cadre d'une mission de service public et le service public est fréquemment le premier bénéficiaire de leur ouverture. La production, la collecte et la publication de données par l'administration doivent répondre aux besoins d'un service public de qualité ».

La situation au Maroc n’est pas différente, notamment compte tenu du rôle primordial de l’Etat et de ses émanations dans l’organisation de la vie sociale et de l’économie nationale. Les auditions conduites par la Commission des affaires culturelles et des nouvelles technologies du CESE ont d’ailleurs confirmé les difficultés d’accès, d’un ministère à l’autre, d’une administration à l’autre, aux données brutes produites par les institutions publiques.

 

Le secteur des technologies de l’information est un secteur stratégique pour le Maroc. A ce titre, le plan Maroc Numeric et le plan Emergence ont fait de ce secteur (y compris l’offshoring) un des piliers de la stratégie industrielle marocaine et ont notamment mis en place une politique volontariste pour rendre l’offre Maroc attractive pour les clients étrangers.

D’après les chiffres de Maroc Numeric, le secteur global des TI (y compris les Télécoms et centres d’appels) représentait 32°000 emplois en 2008 et une cinquantaine de multinationales du secteur étaient installées au Maroc.

Bien que les chiffres actualisés précis fassent défaut, en l’absence d’un observatoire des technologies de l’information (pourtant prévu par le plan Maroc Numeric), les professionnels du secteur estiment qu’aujourd’hui :

-  le nombre d’emplois du secteur est d’environ 50 000 personnes ;

-  la contribution au PIB est de l’ordre de 7% ;

-  le chiffre d’affaires du secteur est de 39 milliard de dirhams (y compris les télécoms) ;

-  le chiffre d’affaires du secteur IT (hors télécoms) est de l’ordre de 16 milliards de dirhams de chiffres d’affaires dont 8 milliards liés au marché local, et 8 milliards à l’export ;

-  le nombre d’entreprises du secteur des technologies de l’information se situe autour de 2000.

 

Il est désormais acquis que les technologies numériques et l’accès à Internet contribuent fortement à la diffusion de la connaissance et du savoir. Ces outils permettent un accès de plus en plus étendu aux œuvres et documents, scientifiques et artistiques, du patrimoine mondial. Ce rôle est d’autant plus précieux pour les régions isolées, qui pour des raisons matérielles ou historiques, ne disposent pas de bibliothèques, musées, centres scientifiques de grande importance.

La révolution entraînée par les technologies de l’information a par ailleurs fait apparaître de nouveaux moyens de créer, recueillir, agencer, combiner, manipuler, améliorer et diffuser les connaissances, et est devenu un vecteur essentiel de création de richesse, de développement humain et d’amélioration de la qualité de vie. Dans ce sens, les technologies de l’information qui permettent à la société de tirer parti de ses connaissances pour promouvoir la croissance économique et le développement social contribuent fortement à la « société du savoir ».

A bien des égards, l’Open Data est une contribution supplémentaire à la constitution de cette société, en mobilisant pleinement le capital informationnel à disposition des acteurs publics, et en instaurant un dialogue et une coopération pleine et entière entre ses différentes composantes, mais aussi avec la société, dans le sens de l’amélioration globale de la connaissance.

 

Il importe de se souvenir ici que le concept d’Open Data a été initié au sein du monde scientifique.

La communauté du savoir marocaine bénéficie nécessairement de la libération des données au niveau international, en pouvant accéder aux données brutes produites par les organismes publics internationaux autour du monde, pour enrichir ses recherches et ses réflexions dans différents domaines, et notamment à des fins comparatives. Il serait pour le moins paradoxal, voire inconcevable qu’elle n’ait pas accès aux informations concernant leur propre communauté nationale.

Si le mouvement Open Data se focalise sur l’accès à des données brutes, il concerne aussi, a fortiori, la diffusion la plus ouverte possible des documents et publications des organismes publics, et en particulier les organismes à vocation culturelle et scientifique, et les universités. Il valorise la science ouverte et partagée et la culture, et encourage et appuie les relations concrètes entre les chercheurs, les créateurs et la société civile afin que les savoirs des uns et des autres s’enrichissent mutuellement. Bien entendu, il est essentiel de veiller au respect des dispositions légales relatives aux droits d’auteur, dont la préservation demeure la condition nécessaire à la création intellectuelle, artistique ou scientifique.

Il s’agit notamment de favoriser :

-  l’accès libre pour tous les internautes à toutes les publications scientifiques et culturelles ;

-  le partage des données de recherche ;

-  la science collaborative (ou citoyenne) qui intègre des non professionnels de la recherche scientifique dans les projets de recherche ;

-  la « néo-gratuité scolaire » sous la forme de cours à distance gratuits et ouverts à de grands nombres d’apprenants ;

-  la transparence dans le débat public sur les politiques scientifiques (consultation, etc.).

 

De manière générale, les investissements en matériel et infrastructure nécessaires à la mise en ligne des données publiques, dans le cadre d’une politique d’Open Data, sont relativement faibles. Les coûts de mise en œuvre de la plateforme Open Data, qui sert de « guichet unique » permettant de lancer des requêtes pour des données provenant de toutes les administrations, ne constitue pas un coût prohibitif. Le déploiement d’outils harmonisés entre les administrations, permettant d‘assurer la dématérialisation et la simplification des procédures administratives au niveau central, ne constitue pas non plus un obstacle majeur.

Dans les faits, l’effort à réaliser pour le Maroc en matière d’investissement sera sans doute de mettre en œuvre les moyens pour permettre d’assurer la diffusion dans des systèmes standardisés des données entre leur sites de production et/ou de collecte (au niveau territorial) et les administrations centrales, de manière à disposer de données brutes traçables et exploitables.

De même, le succès de la politique d’Open Data repose amplement sur la capacité des citoyens, des consommateurs et des acteurs économiques, où qu’ils soient, de s’approprier les données publiques. Il s’agit à ce niveau de poursuivre l’ambition de Maroc Numeric sur son volet transformation sociale. Il importe notamment de généraliser l’usage de l’Internet Haut Débit. Il convient, auusi, d’assurer l’équipement des établissements scolaires et des lieux de vie. De même, il faut veiller à proposer, par exemple dans le cadre de partenariats Public-Privé, des offres attractives pour permettre aux différents segments de la population de s’équiper en ordinateurs et d’accéder à l’Internet.

 

Comme de nombreuses administrations à travers le monde, l’administration marocaine présente des traits culturels qui sont autant de freins à la mise en œuvre du droit d’accès à l’information publique, et à son prolongement à travers l’Open Data. Ces trois caractères spécifiques, qui sont perpétués au Maroc par le retard pris dans la dématérialisation des procédures, sont les suivants : la culture du secret, la résistance au changement, la tendance à l’accaparement individuel de l’information comme source de pouvoir.


I.   Recommandations pour une politique ambitieuse d’ouverture des données publiques


1.   ​Volonté et st​ratégie


La libération des données publiques (Open Data) est porteuse de beaucoup d’opportunités aux niveaux politique, économique, social et culturel. Elle s’inscrit dans la continuité des efforts consentis par le Maroc en matière de transparence politique et administrative, de renforcement de la participation des citoyens, de soutien à l’évolution numérique, et de recherche de voies de croissance économique et de création d’emplois.

Elle constitue par ailleurs un prolongement du droit d’accès à l’information, inscrit désormais dans la Constitution du Royaume. Dans la mesure où la reconnaissance de ce droit est récente, et doit encore être mise en œuvre dans la pratique, le déploiement concomitant d’une politique de libération étendue des données publiques présente les deux avantages spécifiques suivants :

-  La mise en place des principes et des moyens technologiques sur lesquels s’appuie l’Open Data peut faciliter, au sein de l’administration, le changement de paradigme et d’organisation nécessaire à la bonne application du droit d’accès à l’information.

-  L’Open Data, dans son approche participative, atténue la dimension revendicative du droit d’accès à l’information, en permettant aux organismes publics de faire la preuve de leur bonne volonté.

Ainsi, il apparaît possible aujourd’hui, sous réserve d’une véritable volonté politique en ce sens et de la mise en œuvre d’une stratégie adéquate, fondée sur une gouvernance adaptée et une logique de participation effective, d’utiliser l’opportunité offerte par la technologie numérique et son usage naturel par les nouvelles générations, pour ancrer le droit d’accès à l'information publique dans un processus accéléré, positionnant d’ores et déjà le Maroc au stade considéré comme ultime aujourd'hui : la disponibilité directe sur Internet de l'information, et même des données de base qui ont permis de la générer.

 

2.   Le scénario du succès


Le scénario du succès pour l’Open Data au Maroc repose sur deux étapes principales :

-  une première étape de « mise en mouvement », au cours de laquelle doivent être définis et mis en œuvre les dispositifs juridique, institutionnel et opérationnel de la libération des données publiques ;

-  une deuxième étape de développement d’un écosystème équilibré autour de l’Open Data, favorisant la création de valeur ajoutée et assurant la pérennité du système.


 

Dans ce cadre, l’action publique pourrait se structurer autour des axes suivants :

-  Promouvoir l’utilisation des données publiques au sein des universités et des organismes de recherche, à partir des données libérées par les organismes publics, dans tous les domaines : économie, éducation, environnement, etc. ;

-  Développer des programmes spécifiques pour les PME/TPE visant le développement de technologies et d’applications de traitement des données et la création d'entreprises et d'emplois à cet effet ;

-  Susciter une émulation positive parmi les organismes publics et les opérateurs de l’Open Data, par exemple à travers un mécanisme de labellisation encourageant les acteurs les plus performants et les plus efficaces ;

-  Stimuler la créativité des développeurs et des réutilisateurs des données publiques, à travers l’organisation d’un concours national de développement d’applications à échéance régulière, ce qui aurait l’avantage de faire bénéficier les administrations du savoir-faire et du dynamisme des acteurs de l’industrie numérique nationale.

-  Promouvoir le développement d’applications de services, ayant pour objet de faciliter la vie des citoyens et qui pourraient couvrir de nombreux domaines de la vie courante (consommation, démarches administratives, santé, vie locale, emploi, etc.) à destination de la population en générale ou de cibler certaines catégories (étudiants, personnes âgées, personnes en situation de handicap, etc.) ;

-  ​Mobiliser les ressources du fonds de l’innovation, ou mettre en place un fonds dédié Open Data, pour développer et stimuler le secteur des technologies de l’information, évoluant dans l’écosystème Open Data.
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