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Dérogations dans le domaine de l'urbanisme


Etude d’impact des dérogations dans le domaine de l’urbanisme ​




 


Avis

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Synth​èse

 

La chambre des représentants a saisi le Conseil Economique, Social et Environnemental (CESE) le 10 février 2014, afin que ce dernier donne son avis sur l’efficacité du dispositif actuel des dérogations en matière d’urbanisme au niveau des collectivités territoriales dont la population dépasse les 400 000 habitants et notamment celles éligibles au régime de l’unité de la ville et analyse son impact économique sociale et environnementale en vue de cerner le contour de ce phénomène.

Conformément à la loi organique n°128.12 relative à la création du Conseil Economique Social et Environnemental et à son règlement intérieur, le bureau du Conseil a confié ce sujet à la Commission Permanente chargée des Affaires de l’environnement et du développement régional.

Lors de sa session ordinaire tenue le 27 novembre 2014, l’Assemblée Générale du Conseil Economique Social et Environnemental a adopté à l’unanimité le rapport sur​ «l’étude d’impact des dérogations dans le domaine de l’urbanisme».


CONTEXTE DE L’AVENEMENT DE LA PROCEDURE AMINISTRATIVE DE LA DEROGATION :


L’administration a été souvent amenée à accorder des dérogations en urbanisme qui sortent du cadre légal et à délivrer des autorisations exceptionnelles. En effet, une circulaire ministérielle en 1973 et une autre en 1994 ont fait allusion à une telle pratique.

Dans plusieurs cas, l’administration a essayé de produire de l’espace sans se conformer aux dispositions législatives et réglementaires en vigueur, et ce à travers une gestion urbaine d’adaptation menée localement. A signaler les efforts menés par l’Etat en matière de restructuration urbanistique des quartiers irréguliers. Les pouvoirs publics ont adopté, sans d’ailleurs le déclarer expressément une gestion urbaine de dérogation.

Dans le même sens, les terrains mis à la disposition de l’Agence de Logement et d’Equipement Militaire (ALEM), en 1994, dont notamment d’anciennes casernes ayant été affectées en majorité à des équipements administratifs, des espaces verts et des servitudes ont pu bénéficier d’une plus-value substantielle en leur affectant un zonage d’habitat dense.

En outre, la circulaire conjointe entre le ministère de l’intérieur et le ministère chargé de l’habitat n°352/337 CAB du 12 juin 1995 a permis de délivrer des autorisations exceptionnelles aux projets s’insérant dans le cadre du programme national de 200.000 logements.

Au-delà des cas précités, encadrés officiellement par l’administration, les commissions chargées de l’instruction des demandes d’autorisation de lotir et de construire à l’échelon local, appelées communément commissions de voirie, ont souvent fait recours à la dérogation.

Ainsi, la pratique de la dérogation en urbanisme au Maroc est ancienne, mais son introduction officielle a été en 1999, à travers la circulaire n°254 du 12 février 1999, dans un contexte marqué par l’avènement du gouvernement appelé communément d’alternance en 1998.

La situation économique léthargique, à cette époque, a imposé un discours portant sur l’encouragement de l’initiative privée et la modernisation de l’administration afin que celle-ci se soustraie de son image négative en tant que facteur de blocage de l’activité économique pour devenir catalyseur de la promotion de l’investissement.

Trois autres circulaires vont succéder la circulaire précitée respectivement en 2001, 2003 et 2010 en vue d’insuffler une dynamique spatiale et de répondre aux exigences économiques et sociales ; lesquelles ont été édictées, à titre transitoire, en attendant d’accomplir des reformes juridiques ; alors que les essais en la matière se heurtent aux tergiversations des pouvoirs publics.

Ainsi, la mise en place de la procédure de dérogation est animée par une volonté d’assurer une transparence dans le traitement des projets d’investissement et de saisir les opportunités d’investissement. Le recours à la dérogation est justifié par la rigidité des documents d’urbanisme par rapport à un contexte économique et social mouvant et leur incapacité à intégrer les besoins imprévisibles tant des habitants que des investisseurs. C’est ainsi qu’il a été question d’introduire plus de souplesse et de célérité dans l'instruction des dossiers soumis à l’examen de l’administration.

La procédure instaurée est passée graduellement d’une gestion administrative centralisée à la décentralisation des travaux d’une commission régionale instituée à cet effet sous la présidence du Wali. Pourtant, elle reste entachée certaines déficiences à défaut des conditions précises d’éligibilité des projets pouvant bénéficier de dérogations en matière d’urbanisme et des méthodes et critères de délivrance des dérogations. Les conditions imposées à cet effet sont assez générales et permettent une large interprétation.

Dans un environnement global, de plus en plus, propice aux enjeux politiques et économiques, la procédure de dérogation s’est déroulée à plusieurs coups à l’encontre de l’intérêt général. D’ailleurs, c’est l’une des raisons pour lesquelles, il a fallu divulguer la circulaire en vigueur qui stipule fermement des mesures de restriction d’octroi de la dérogation, sans pour autant pouvoir prémunir la gestion administrative de la dérogation des risques de dérapage.

Par ailleurs, la législation marocaine en matière d’urbanisme n’est pas dépourvue de mesures dérogatoires instaurées selon des conditions bien définies. Quoiqu’elles soient limitées, ces possibilités constituent des actes aussi bien de planification que de gestion de l’espace et des opportunités de gouvernance spatio-temporelle transparente, dynamique et légale. Cependant, cette flexibilité est souvent omise par méconnaissance, ou éludée pour son caractère contraignant, du fait que les dérogations tolérées doivent être préalablement délimitées et explicitées dans le règlement d’aménagement.

Les pouvoirs publics ont toujours insisté sur le caractère provisoire et transitoire de l’urbanisme dérogatoire.  A cet égard, les débats sur l’assise juridique de la dérogation, ses procédures, sa logique et son impact n’ont pas cessé. C’est pourquoi, le gouvernement de Driss Jettou comme le gouvernement d’Abbas El Fassi ont gelé, à deux reprises, les travaux de la commission de dérogation avant d’édicter respectivement les circulaires de 2003 et 2010, en l’absence d’issues juridiques à diligenter rapidement pour drainer les investissements, sachant que la refonte des lois est une entreprise incertaine et de longue haleine.

D’ailleurs, le pouvoir politique a cherché à inscrire la pratique de la dérogation en urbanisme dans un cadre légal, pour contourner la critique de plus en plus ardue ; toutefois, les projets de textes en la matière sont abandonnés ou en souffrance dans les rouages politico-législatifs, au vu des difficultés majeures liées à la législation dans ce domaine. 


ASPECTS PROBLEMATIQUES : PESANTEURS ET CHIFFRES MITIGES


La régulation urbaine a été, en conséquence, souvent conditionnée par les aléas socioéconomiques et politiques. La dérogation est une réaction à l’image d’une conjoncture qui apporte des réponses partielles mais malheureusement souvent partiales à la question urbaine. L’intervention publique s’apparente à un ensemble d’actions curatives qui tentent de juguler des déficits et de répondre à des urgences.

Certes, nul ne peut nier la rigidité et l’obsolescence de certaines règles de droit suscitant un impact négatif sur l’investissement au Maroc, mais cette assertion n’est pas absolue. Comment remédier à cette situation demeure la question récurrente à laquelle, il faut apporter une réponse à la fois souple et légale.

Le bilan en chiffres de la procédure administrative dérogatoire à l’échelle nationale révèle l’ampleur de cette pratique et met en évidence les impacts économiques, socio-spatiaux et environnementaux de la dérogation sur l'ensemble du territoire national.

Depuis l’application de la circulaire interministérielle n°3020/27 en mars 2003 et jusqu’à la fin de 2013, la commission compétente en matière d’instruction des demandes de dérogations a examiné  13222 projets soit 110 projets traités en moyenne par mois.

Le bilan fait ressortir que 7578 projets ont reçu un accord de principe, soit 58%, 4150 demandes ont eu un avis défavorable, soit 31% et 1492 dossiers ont reçu un sursis à statuer, soit 11 %. Ces données sont ventilées dans le temps et dans l’espace pour mieux appréhender les résultats de la procédure de dérogation par région, par ville et durant deux périodes [2003-2009] et [2010-2013]. Ces deux intervalles correspondent à la mise en vigueur des deux dernières circulaires régissant la pratique administrative de la dérogation, à savoir : la circulaire interministérielle n°3020/27 en date du 04 mars 2003 et la circulaire interministérielle n°10098/31 en date du 06 juillet 2010.

A l’évidence la dynamique enregistrée marque des contrastes entre les différentes régions du royaume et selon les deux périodes précitées. La période d’application de la circulaire de 2003 a enregistré une dynamique patente en matière d’octroi de dérogation en urbanisme. La commission compétente a eu à examiner 9256 projets, avec une moyenne de 128 projets traités par mois, avec un taux favorable de 59%.

L’importance quantitative des projets de demandes de dérogations par région semble être indépendante du dynamisme économique et urbanistique des régions, sachant que la pratique de la dérogation dépendait largement des circonstances locales et du degré de conviction des responsables locaux de cette procédure.

Durant la période [2010-2013] qui coïncide avec l’entrée en vigueur de la dernière circulaire de 2010, la commission de dérogation a eu à instruire 3966 projets soit 99 projets traités en moyenne par mois. 2175 projets ont reçu un accord de principe, soit un taux de 55%.

Ainsi, le nombre moyen des dossiers examinés par mois a basculé de 128 à 99 et le taux de l’accord de principe est passé de 59% à 55%. Ce constat peut être expliqué, notamment, par les restrictions introduites par la circulaire de 2010, quant aux critères de recevabilité des demandes de dérogations en urbanisme, notamment la nature des projets éligibles, l’intuitu personae des exceptions accordées, la préservation des terrains destinés aux équipements publics, aux espaces verts, aux voies d’aménagement, aux périmètres irrigués, etc.

Par ailleurs, les communes urbaines, gérées dans le système de l’unité de la ville, à savoir : Agadir, Casablanca, Fès, Kenitra, Marrakech, Meknès, Oujda, Rabat, Safi, Salé, Tanger, Taza et Tétouan ont totalisé 3209 et 1322 projets soumis à l’examen des commissions régionales de dérogation respectivement durant les périodes [2003-2009] et [2010-2013], soit 36% des dossiers instruits à l’échelle nationale dans ces deux périodes. Ces deux temporalités ont marqué des taux de l’accord de principe de l’ordre de 68% et 63%, ce qui témoigne de la dynamique des grandes villes où se déroule l’essentiel des activités économiques.

En sus, la superficie présumée mobilisable durant l’espace-temps [2003-2013], s’élève à 27046 hectares. Il est constaté que sur les 7578 projets ayant reçu un accord de principe, seules les superficies supports de 898 projets sont situées dans des zones d’urbanisation nouvelles, couvrant ainsi une superficie de l’ordre de 6649 hectares. Le reste étant des surélévations, des régularisations, des révisions de dispositions réglementaires pour des projets déjà réalisés, etc.

Durant la période [2003-2013], l’estimation établie sur le montant d’investissement global qui pourrait être déduit de la réalisation des 7578 projets ayant eu un accord de principe, dépasse les 583 milliards de dirhams. Les grandes villes ont détenu plus de 56% du montant d’investissement global déduit à l’échelle nationale.

S’agissant de la nature des dérogations octroyées, cet angle d’analyse dévoile l’impact flagrant de la procédure en la matière sur l’immobilier comparativement à l’investissement productif. La prédominance du secteur immobilier au niveau national est confirmée par les chiffres portant sur les grandes villes. Ce secteur y a représenté 69% et 58% contre les taux moyens de 55% et 51% enregistrés au niveau des régions respectivement pendant les deux périodes [2003-2009] et [2010-2013]. Le taux des projets immobiliers a baissé à cause des restrictions prescrites par la dernière circulaire de 2010.

Durant la période [2003-2009], les équipements publics ou privés ont enregistré un taux de 25%, suivis des projets touristiques (11%) et industriels (9%). Dans l’intervalle [2010-2013], les secteurs productifs des richesses, en l’occurrence le tourisme et l’industrie, ont enregistré un taux de 24%.

Quant aux motifs des dérogations demandées, les demandes de dérogation portent foncièrement sur des territoires couverts par des documents d’urbanisme, soit un taux de 74 %. Le nombre de projets situés dans les zones non couvertes par des documents d’urbanisme reste relativement faible, mais néanmoins avec des résultats et impacts socioéconomiques et environnementaux mitigés et peu probants.

Les types de dérogation les plus sollicités sont souvent les changements de zonage et les changements des coefficients d’occupation et d’utilisation du sol (COS et CUS). A cet effet, les emplacements destinés aux espaces libres et aux équipements publics se trouvent souvent exposés à la bétonisation.

Par ailleurs la question d’aboutissement des projets traités favorablement revêt un caractère d’importance. Il va sans dire que le bilan national de la mise en œuvre de la procédure dérogatoire soulève que celle-ci a permis le déblocage d’une multitude de projets qui sont présumés de nature à insuffler une dynamique à l’investissement. Toutefois le résultat réel de cette procédure demeure incertain.

A cet égard, il s’avère que parmi les 7578 projets ayant bénéficié des dérogations, seuls 4319 projets, soit un taux de 57%, ont été examinés favorablement par la commission qui siège habituellement au niveau des agences urbaines.


APPLICATION DIFFERENCIEE DE LA PROCEDURE :


L’analyse des modes de gestion administrative d’octroi des dérogations révèle des approches contrastées entre régions quant à la mise en œuvre de la procédure. En outre, l’examen de la conformité des projets bénéficiant des dérogations aux conditions instituées à cet égard dévoile des vices de forme et de fond de cette procédure.

Les circulaires n’explicitent pas suffisamment les circuits procéduraux et les critères de recevabilité des projets pouvant bénéficier d’une dérogation comme elles ne prévoient aucune mesure de suivi de la mise en œuvre des projets dérogés. Cette situation entraine un flou procédural et donne lieu à une grande marge d’interprétation des termes desdites circulaires, induisant des approches hétérogènes et diffuses. Ainsi, les responsables, dans chaque région, ont appliqué différemment la procédure dérogatoire.

Dans ces conditions, la gestion urbaine dépend largement des circonstances locales. Ainsi, les configurations sont multiples et corolaires du charisme, du rayonnement politique et/ou intellectuel et du positionnement de chaque membre de la commission. Les approches comme les démarches sont tributaires des « poids » des acteurs et des situations locales, notamment du charisme de l’autorité gubernatoriale, des présidents des communes et des directeurs d’agences urbaines et de centres régionaux d’investissement.

Par ailleurs, l’analyse de la conformité des projets bénéficiant des dérogations aux conditions instituées par les circulaires révèle plusieurs points d’irrégularité, ce qui remet en cause le dispositif référentiel et la pratique administrative.

D’emblée, les éléments d’ambiguïté et de difficulté portent sur les pièces constitutives des dossiers, le lieu de dépôt des demandes, le circuit à suivre par les dossiers, le délai d’instruction, la composition de la commission et les critères de recevabilité des projets d’investissement. Les apports sociaux, économiques et urbanistiques renvoient à l’investissement, mais les critères de définition d’un projet d’investissement restent imprécis. C’est ainsi que les circulaires ont compliqué les attributions des commissions régionales qui n’ont pas réussi à définir des critères précis et consensuels pour la sélection des projets d’investissement et l’octroi des dérogations.

A défaut d’assise réfléchie, la gestion administrative de la dérogation est entachée d’une multitude de vices de forme et de fond. Elle ne peut entraîner qu’un encadrement hypothétique. Il serait pertinent de réitérer que les projets à retenir doivent avoir des retombées certaines sur les plans économique, social et urbanistique, alors que le bilan arrêté montre que les dérogations les plus sollicitées portent sur le changement de zonage et l’accroissement des coefficients d’occupation et d’utilisation du sol (COS et CUS). Il en ressort également que l’investissement productifs de richesses est réduit.

En principe, aucune dérogation ne doit porter sur les terrains destinés aux équipements publics, aux espaces verts, aux voies d’aménagement, aux périmètres irrigués, aux zones à protéger et autres biens et capitaux naturels et culturels. Pourtant, de tels espaces publics n’acquièrent aucunement d’immunité contre l’agression de la dérogation. Les indicateurs chiffrés mettent en exergue la reconversion d’une superficie totale de 900 ha dédiée initialement à des installations d’utilité publique en planchers cessibles.

Peut-on reconnaître l’incohérence de l’intervention publique. Les coordinations ainsi que les logiques des membres de la commission régionale mettent à nu des nœuds de déficience en la matière. A cet effet, la recherche du consensus, la formulation des procès-verbaux, les contreparties pratiquées et le suivi de mise en œuvre des projets interpellent la restructuration de la procédure et la réorganisation de la prise de décision. Le système actuel traduit une approche fragmentaire du développement territorial et porte préjudice tant à la planification qu’a la gestion urbaine.

EVALUATION DES IMPACTS ECONOMIQUES, SOCIO-SPATIAUX ET ENVIRONNEMENTAUX DE LA DEROGATION :

Même si les impacts ne sont pas facilement appréciables et perceptibles, il a été admis que la gestion administrative de la dérogation pourrait générer à terme un montant d’investissement global à déduire de la réalisation des projets dérogés de l’ordre de 583 milliards de dirhams ; ce qui pourrait constituer effectivement une relance économique induisant 304 080 emplois, dont  178 600 relève du secteur immobilier.

Sur le plan spatial, les projets à caractère immobilier sont étendus sur 11 996 ha, engendrant 94 075 lots de terrains et 250 400 unités de logements. Marrakech-Tensift- Al Haouz, Grand Casablanca, Meknès-Tafilalet, Doukkala-Abda et Tanger-Tétouan sont respectivement les plus concernées par la production de l’espace urbanisable.

Toutefois, la concrétisation des projets ayant reçu l’accord de principe de la dérogation reste limité. Par ailleurs, les emplois projetés comme les montants à engager sont avancés par les pétitionnaires et sont difficiles à vérifier sur le terrain.

Nul ne peut nier que les dérogations ont contribué au déblocage des centaines de projets en souffrance et à la création d'une certaine richesse. Le secteur de l’habitat a bénéficié amplement de cette procédure en contribuant à l’aboutissement des programmes de logements sociaux et à la dynamisation du marché foncier. Mais, la dynamique créée reste précaire et surtout éphémère, sachant que seuls l’industrie et le tourisme soient réellement créateurs d’emplois durables et capables de renforcer le tissu économique, et partant, les plus-values régionales.

La dérogation est animée par la multiplication de la valeur vénale des terrains via le changement de zonage ou la réaffectation des emplacements dédiés aux espaces verts et équipements publics. Ce travail a relevé quelques pratiques aberrantes, dont l’astuce est de propulser la plus-value foncière. En effet, certains projets jugés méritant la dérogation changent substantiellement de consistances par rapport aux plans initialement adoptés. De même, il y a eu des projets étudiés à maintes reprises par les commissions régionales bénéficiant ainsi de dérogations en cascade.

Il a été question de faire de la dérogation un outil correctif des imperfections des documents d’urbanisme et un moyen de complémentarité avec la planification urbaine permettant d’asseoir des projets d’envergure suivant une démarche réfléchie et concertée. C’est le cas d’un certain nombre d’opérations identifiées dans plusieurs régions.

Cependant, l’approche qui sous-tend l’instruction des dossiers de dérogation ne permet guère d’assurer la durabilité des investissements. La suppression et le rétrécissement des emplacements réservés aux équipements publics et aux espaces verts en témoignent. En effet, le phénomène de la bétonisation a empiété sur une superficie de 900 ha dédiés initialement à des installations d’utilité publique, dont 420 ha d’espaces verts.

Cette situation est alarmante, sachant que des études ont démontré que 65% des villes nationales représentent des ratios inférieurs à 1 m² d’espace vert par habitant, alors que la norme internationale préconisée par l’Organisation Mondiale de Santé est 10 m² d’espace vert/habitant.

Le recours démesuré aux dérogations se traduit par la réalisation des projets sur des terrains non équipés, des zones agricole intensive, des ceintures vertes, des réserves naturelles, des zones de boisement ou des nappes phréatiques. A ajouter que la superficie urbanisée annuellement est de l’ordre de 5000 ha, dont 1000 ha sont des terres agricoles, concernant surtout les périmètres d’irrigation situés à la périphérie des centres urbains.

Peut-on avancer, également, que les « nouveaux standards » de l’habitat social, notamment la densité excessive de 230 logements à l’hectare, ne favorisent pas un urbanisme cohésif et durable. L’espace produit, dans ces conditions, pourrait entraîner, à long terme, des marges urbaines disparates, iniques et sensibles.

Au bout du compte, les impacts positifs de la dérogation renvoient à la souplesse introduite dans la procédure d’instruction des projets permettant de débloquer de nombreux projets d’investissements et d’apporter des réponses rapides aux enjeux de développement économique à l’échelle nationale. La dérogation se veut être un outil pour l'adaptation des dispositions réglementaires aux particularités et aux réalités des terrains et sites concernés. La procédure de dérogation pallie au retard dans l’élaboration des documents d’urbanisme et à la complexité de l’obtention de l’autorisation de construire. Par contre, le manquement aux dispositions des documents d’urbanisme et à la réglementation en vigueur a aussi un prix certain, même s’il est difficilement quantifiable.

En effet, l’impact sur l’environnement, la spéculation foncière et le manque de visibilité, de maîtrise, d’extension et du remodelage urbains pouvant découler d’une gestion urbaine dérogatoire au cas par cas, pèsent sur le devenir de la ville. La pratique dérogatoire participe à la création d’un mode de production urbain localisé sans vision d’ensemble susceptible de provoquer des discontinuités spatiales et des incohérences socioéconomiques, architecturales et environnementales.

Cela étant, il ne faut pas endosser toute la responsabilité des dysfonctionnements socio-spatiaux et économiques dont souffre le territoire national à la dérogation en matière d’urbanisme. La procédure en vigueur ne constitue guère la source unique des maux de la ville. Ce raisonnement n’est pas contradictoire avec le fait de confirmer que la réglementation actuelle est entachée d’insuffisance et de lourdeur et que sa refonte dans cadre légal et global est largement justifiée.

 

 

MODES D'ELABORATION, DE MODIFICATION ET DE MISE EN ŒUVRE DES DOCUMENTS D’URBANISME : QUELLE ALTERNATIVE A LA DEROGATION ABSOLUE AU MAROC ?


L’objectif est d’éviter le recours démesuré à la dérogation en adoptant un système de planification urbaine flexible, cohérent et rationnel. D’où la pertinence des appréciations menées, notamment, sur les procédures d’établissement des documents d’urbanisme en quête d’un renouveau en matière de conception et de gestion de l’espace urbain.

La règlementation relative à la planification urbaine reconduit les mêmes principes coloniaux qui remontent à 1914. L’urbanisme s’apparente à des règles coercitives, contraignantes et par conséquent inadaptées au contexte de développement national. Les dysfonctionnements d’ordre juridique se traduisent par trois difficultés afférentes à la législation dans le domaine de l’urbanisme, à noter la difficulté d’arrêter fermement des choix politiques, la difficulté de définir des objectifs clairs et précis et la difficulté d’arbitrer entre les intérêts divers et divergents. Par-delà, il serait irrationnel de sacrifier la planification intégrée à la circonstance, le durable à l’éphémère, la prospective au rapiéçage.

Il y a souvent tergiversations répétées quand il s’agit d'arrêter des choix politiques, en raison des enjeux et des considérations sociales, culturelles, sécuritaires, économiques, nationales ou internationales. De même, il n’est pas facile d’assurer trois objectifs essentiels : la sécurité juridique de la propriété foncière et des actes y relatifs, l’efficacité économique liée à la mobilisation du sol et la recherche de l’équité foncière de la paix sociale.

La difficulté porte également sur la mise en place des dispositifs et mécanismes de régulation et d’arbitrage. Il est souvent ardu de concilier entre l’intérêt général et l’intérêt particulier. Les compromis entre un urbanisme normatif et l’insolvabilité des pouvoirs publics constituent des équations complexes.

Les tentatives de législation en matière d’urbanisme sont nombreuses, mais elles demeurent synonymes de l’indécision de l’Etat. L’ambition d’élaborer un code de l’urbanisme se trouve à nouveau en situation de blocage. Le projet de loi en question est actuellement émietté en ʺpetits projets thématiquesʺ, en contradiction avec les principes d’intégration et de cohérence générale.

Parmi ces projets thématiques, il y a lieu de citer le projet de loi sur les documents d’urbanisme, le projet de loi sur l’aménagement du territoire, le projet de loi relatif aux villes nouvelles, le projet de loi sur l’aménagement urbain, le projet de loi n°12-66 relatif à la répression des infractions, le projet de loi relatif à la contribution du coût de l’urbanisation, le projet de loi sur les agences d’urbanisme et les projets de loi modifiant et complétant les lois 25-90 et 12-90.

Il est temps de s’appliquer à un renouveau de la conception de l’espace urbain via un remaniement tant juridiques qu’institutionnel en vue de faire une large restructuration, notamment en matière des rôles d’acteurs.


 

BENCHMARK INTERNATIONAL ET NATIONAL ET QUELQUES PRATIQUES INSPIRANTES POUR LE MAROC :

La réforme du système actuel est à repenser comme construction d’une politique publique urbaine. D’où l’importance des expériences étrangères qui pourraient inspirer un renouveau des principes et des méthodes d’urbanisme conformes aux besoins et spécificités propres du pays.

La gestion urbaine, en France comme au Canada, s’enroule dans un dispositif juridique, institutionnel et juridictionnel précis. Les mesures d’assouplissement ne manquent pas, mais elles sont suffisamment verrouillées. L’adaptation mineure ou l’usage conditionnel constituent des petits réajustements et des réponses techniques à des situations concrètes nuisant à la constructibilité d’un terrain.

Ce faisant, la régulation urbaine s’insère dans une triple logique de maitrise, de souplesse et de transparence étayée sur la concertation et l’ouverture vis-à-vis de la population. Elle permet de corriger les petites imperfections des documents d’urbanisme et d’éviter le rejet des demandes de construire pour des considérations légères.

La planification urbaine en Espagne, l’Allemagne et l’Angleterre prévoit la convergence, l’articulation et la complémentarité entre les documents à caractère stratégique et les documents qui régissent l’utilisation du sol, les servitudes, les emplacements des équipements, etc.

Dans ces pays, les documents d’urbanisme sont pris sur l’initiative de la commune. Leur élaboration est fondamentalement une affaire locale. La révision desdits documents suit des procédures intelligibles et simplifiées. Ainsi, le dispositif juridique général est caractérisé par une grande souplesse, laquelle laisse une large place aux politiques locales d’urbanisme et aux opportunités offertes par les projets de développement. Le droit d’urbanisme en Angleterre accorde formellement aux décideurs des pouvoirs discrétionnaires renforçant le caractère indicatif des plans d’urbanisme. Cependant, et malgré cette souplesse, chaque acte de planification ou d’autorisation d’un projet urbain doit obéir au moins aux 12 principes fondamentaux du développement durable prévus par la loi.

Dans le même sens, la planification urbaine en Espagne est une compétence locale. Elle est provinciale en Italie et au Canada. En Allemagne, l’Etat est compétent pour les grandes infrastructures, la composition urbaine étant précisée par les landers. En France, le PLU est l’apanage de la municipalité.

La planification urbaine au Maroc devrait, ainsi, introduire une composante contractuelle. Le SNAT, le SRAT, le SDAU et le PA doivent être liés entre eux par des contrats de plan à l’instar de ce qui a été instauré en France par le biais de loi du 29 juillet 1982 ou en Allemagne par la loi fondamentale de 1951.

Devant, la rigidité des systèmes de planification et gestion urbaine, le Maroc a opté pour la création d’institutions dotées de larges prérogatives en matière d’aménagement urbain en vertu des textes spéciaux, en l’occurrence l’Agence pour l’Aménagement de la Vallée du Bouregreg et l’Agence pour l’aménagement du site de la lagune de Marchica qui sont investies des attributions de l’agence urbaine quant à l’instruction et la révision de leurs projets. C’est ainsi qu’elles peuvent y apporter des modifications particulières sous certaines conditions.


RECOMMANDATIONS :


Etant donné que la question de la dérogation en urbanisme est à la fois large et multidimensionnelle, il ne faut pas essayer de la traiter isolément ou de recourir à des réactions partiales et conjoncturelles. En effet, les composantes de la présente problématique sont interdépendantes et complexes et les impacts tant positifs que négatifs de cette pratique sur les plans économique, social, spatial et environnemental sont mitigés.

Eu égard, aux aspects jugés positifs de la dérogation, notamment le déblocage d’une multitude de projets d’envergure : villes nouvelles, parcs industriels, plateformes logistiques, installations touristiques, ensembles immobiliers de l’habitat social et équipements socio-collectifs  et au vu des aspects jugés négatifs de la dérogation, notamment ses impacts socio-spatiaux, environnementaux, architecturaux et culturels, les densifications, les surcoûts des infrastructures hors-sites, l’absence d’un cadrage stratégique et les irrégularités de la procédure. Il est proposé de mener un ensemble d’actions coordonnées, dans une vision intégrée et sur un seul front ; lesquelles portent, entre autres, sur la régulation urbaine, l’articulation des échelles de la planification urbaine, l’assouplissement des procédures, la gouvernance territoriale, le financement de l’urbanisation, la maitrise du foncier et le rehaussement de l’expertise.

Les efforts de redressement, de réajustement et de prospective doivent converger vers une séquence d’actions coordonnées et hiérarchisées pour assurer la réforme et la relance requises. Ce rapport identifie des actions diverses qu’il faudrait mener sur un seul front.

Cela requiert une feuille de route cohérente retraçant des mesures prioritaires, des recommandations structurantes traduisant des enjeux déterminants et décisifs de la réforme requise offrant un référentiel normatif légal, ainsi qu’une série de mesures de réajustement et d’accompagnement, susceptibles de soutenir le processus de conduite de changement.

Dans ce cadre, il est proposé de structurer les pistes de la réforme préconisée en trois catégories :

  • des recommandations à caractère d’urgence qui ont comme finalité, l’activation des mécanismes légaux de modification et de révision des documents d’urbanisme existants dans le dispositif juridique actuel, assurer l’effectivité des dispositions légales existantes définissants les règles de contribution au financement des équipements de base et maitriser le processus d’octroi et l’impact des dérogations dans le domaine de l’urbanisme ;
  • des recommandations structurantes : Elles portent sur des réformes à moyen terme à caractère organisationnel, institutionnel et sur des nouvelles mesures de mobilisation du foncier, de financement, afin de renoncer à la logique de dérogation absolue et rendre flexibles les outils de la planification urbaine ;
  • et des mesures d’accompagnement : qui visent les aspects liés à la pérennité et l’issue des actions de réforme et d’amélioration préconisées à cet effet.

 

 

A.      RECOMMANDATIONS A CARRACTERE D’URGENCE :

Souvent, le discours courant reproche aux lois régissant le foncier et l’urbanisme d’être rigides et insuffisantes. Or, une partie du dispositif juridique actuel n’est pas mise en œuvre. A titre d’exemples les aspects de souplesse contenus dans l’article 19 de la loi 12-90 relative à l’urbanisme, la contribution à la création de la voirie communale conformément aux articles n°37, 38 et 39 de la loi 12-90 précitée ou encore le partage de la plus-value générée par l’urbanisme entre l’Etat et les propriétaires fonciers comme prévu dans l’article 59 de la loi n°7-81 relative à l’expropriation pour cause d’utilité publique et à l’occupation temporaire. Aussi, il est recommandé de :

Recommandations relatives aux dispositions existantes dans la loi

  1. Mettre en œuvre les modalités de dérogation stipulées par la loi 12-90 relative à l’urbanisme, en faisant notamment recours à l’article 19 disposant que le plan d’aménagement peut prévoir des modifications du zonage, des règles d'utilisation des sols et les règles applicables à la construction, selon les conditions réglementaires en vigueur.
  2. Mettre en application les possibilités de dérogations permises dans la loi 25-90 relative aux lotissements, groupes d’habitations et morcellements, notamment, la réalisation des lotissements et groupes d’habitations, selon les dispositions fixées dans l’article 9, en l’absence des documents d’urbanisme, si le projet est compatible avec la vocation de fait du secteur concerné.

Recommandations relatives au financement

  1. Rendre effective la disposition permettant le partage de la plus-value générée par l’urbanisme entre l’Etat et les propriétaires fonciers comme prévu dans l’article 59 de la loi n°7-81 relative à l’expropriation pour cause d’utilité publique et à l’occupation temporaire. Cet article stipule que lorsque l’annonce ou l’exécution des travaux ou opérations publics confère à des propriétés privées une augmentation de valeur supérieure à 20%, les bénéficiaires de cette augmentation ou leurs ayants droits sont solidairement redevables envers la collectivité intéressée d’une indemnité égale à la moitié de la totalité de la plus-value ainsi créée. En aucun cas l’enrichissement restant acquis au redevable ne soit inférieur à 20% ;
  2. Appliquer les règles de contribution à la création de la voirie communale conformément  aux articles 37, 38 et 39 de la loi 12-90 relative à l’urbanisme ;

Recommandation relatives à la maitrise du processus des dérogations et de son impact

  1. Constituer le comité de suivi relatif à la réalisation du SDAU, tel que souligné dans les articles 9 et 10 du décret d’application de la loi 12-90 ;
  2. Mettre en place des mécanismes de post-évaluation systématique de l’application du PAU
  3. Accélérer  les projets de loi en cours portant, entre autres, sur les documents d’urbanisme et le contrôle des infractions en matière d’urbanisme. Dans ce cadre, il y a lieu de procéder à l’adoption des petits textes apportant des réponses-clefs à des points de blocage et de déficience, notamment au niveau des lois 12-90 et 25-90 ;
  4. Définir précisément les critères de recevabilité des demandes de dérogation, lesquels devraient concerner notamment le montant d’investissement du projet, la création d’emplois, l’impact du projet sur l’environnement, l’impact du projet sur les prévisions des documents d’urbanisme et la consistance de la contrepartie ;
  5. Instituer une commission centrale pour se prononcer sur les projets d’investissement d’envergure : villes nouvelles, Parcs industriels, plateformes touristiques, projets d’habitat intégrés avec un système de présélection et de pré-instruction des dossiers au niveau local ;
  6. Normaliser les contributions des investisseurs bénéficiaires des dérogations d’urbanisme à la réalisation des équipements publics pour l’intérêt de la commune en lui conférant une base juridique et en mettant en place un suivi de la réalisation de leurs engagements.
  7. Mettre en place un dispositif de suivi et d’évaluation des projets bénéficiaires de dérogation. Ce dispositif doit permettre aussi de suivre la réalisation des engagements contractuels entre la commune et le bénéficiaire de dérogation.

 

B.      RECOMMANDATIONS STRUCTURANTES DE LA REGULATION URBAINE:

Les recommandations structurantes sont des actions décisives et déterminantes pour la réforme et l’essor du système de planification et de gestion de l’espace. L’abandon de la dérogation démesurée passe inéluctablement par une série de réajustements et de réformes d’ordres juridiques, institutionnels, techniques et organisationnelles.

Ces propositions sont en mesure de

·   de renoncer à la logique de dérogation absolue au détriment de la règle de droit et aux principes de la légalité et de l’équité

·    d’estomper les facteurs de blocage de l’investissement

·  et de remédier aux différents dysfonctionnements du système de planification et de gestion urbaine.

1.  Prévoir des outils juridiques et techniques pour introduire plus de flexibilité dans les documents d’urbanisme, comme alternative à la gestion administrative des dérogations:

La souplesse évoquée ne signifie, en aucun cas, une dérive vers la déplanification urbaine. Elle renvoie plutôt à un urbanisme facilitateur et flexible dans lequel il sera possible de croiser les opinions, les savoirs et les perceptions, d’apporter les corrections nécessaires au moment propice tout au long de la temporalité du plan. Dans ce sens, il y a lieu de :

  • Prévoir un système de planification souple permettant la possibilité d’introduire des modifications particulières et des usages conditionnels à l’occasion d’une demande de création d'un lotissement ou d’un groupe d'habitations et des adaptations mineures à l’occasion d’une demande de construire, et ce suivant des conditions réglementaires précises ;
  • Prévoir des procédures de révision et de modification totale ou partielle des documents d’urbanisme de manière à ouvrir la possibilité aux adaptations et réajustements des plans et des règles d’urbanisme selon des processus souples et intelligibles pour faire face à  l’évolution  des  enjeux  et  des  besoins  de  développement, sans pour autant remettre en cause les dispositions réglementaires, ni porter atteinte au parti d’aménagement, ni nuire à l’environnement ;
  • Apporter des exceptions réglementaires au profit des grands projets structurants, tels que : villes nouvelles, parcs industriels et installations touristiques d’envergure, à l’instar des règlements d’aménagement de la vallée de Bouregreg et la lagune de Marchica.
  • Alléger les procédures de modification des plans d’aménagement urbain sans recourir à l’homologation par décret du Chef de Gouvernement. La procédure définissant les mécanismes d’intégration des modifications qui ne touche pas le fond des plans d’aménagement doit être plus souple.

 

2.  Mettre en place un cadre juridique global ayant trait aux politiques publiques de l’aménagement du territoire, de l’urbanisme, de l’habitat et du foncier, en vue d’assurer une meilleure régulation urbaine :

La question de la dérogation est intrinsèquement multidimensionnelle et multi-échelles ; elle ne peut être traitée d’une manière isolée et fragmentaire. Seule une vision systémique qui s’insère dans une logique globale serait en mesure d’approcher cette problématique et de jalonner une piste alternative. C’est ainsi, il est suggéré de :

  • Mettre en place un cadre juridique régissant l’élaboration des documents d’aménagement du territoire et leur articulation avec les documents d’urbanisme :

Dans ce cadre, il y a lieu d’activer l’aboutissement du projet de loi en cours sur l’aménagement du territoire pour doter les pouvoirs publics d’un cadre de référence, de cohérence et de coordination pour la conception, l’aménagement et le développement de l’espace à différentes échelles.

  • Mettre en place un code de l’urbanisme qui regroupe l’ensemble des instruments juridiques répondant aux nouvelles exigences de flexibilité, d’opérationnalité et de régulation foncière :

Ce code doit prévoir la mise en cohérence des politiques sectorielles et la mise en place d’instruments d’aménagement, fonciers, financiers et institutionnels. Il devrait également traduire les principes de l’équité foncière, la mixité urbaine et la durabilité. Il doit aussi agir sur les modalités de la gouvernance urbaine par le redéploiement des prérogatives des différents intervenants et le renforcement de leurs participations dans les processus d’élaboration des documents d’urbanisme, en instaurant des mécanismes de recours et d’arbitrage.

  • Situer les programmes d’habitat qui bénéficient des dérogations dans la vision d’urbanisme pour remédier aux impacts négatifs constatés au niveau de la cohérence et le fonctionnement de l’espace :

La politique de l’habitat doit être au diapason d’une politique d’urbanisme cohérente avec une politique globale d’aménagement du territoire selon une hiérarchie de cadrage, d’orientation et de cohérence. Il serait inadmissible de renverser cette hiérarchie et initier la production du sol, uniquement, selon une logique d’opportunités foncières publiques.

 

3.  Prévoir des mécanismes de financement de l’urbanisation en vue de faciliter la mise en œuvre des documents d’urbanisme, éviter le sous-équipement, notamment, des villes et impulser une urbanisation progressive, cohérente et incitative à l’investissement :

 

Il ne suffit pas qu’un document d’urbanisme soit homologué pour qu’il soit applicable sur le terrain. La réalisation des infrastructures et des installations d’intérêt général nécessite des investissements lourds et impose le recours à un préfinancement. Pour faciliter la réalisation des équipements hors-sites et impulser l’ouverture des terrains à l’urbanisation et, il faut prévoir un fonds public de financement avec un système de remboursement par les propriétaires bénéficiaires.

Il est question de prévoir des mesures institutionnelles, financières et fiscales, à même d’agir sur le marché foncier et contribuer à la mise en œuvre des documents d’urbanisme. Dans cette optique, il est proposé de :

  • Mettre en place un mécanisme financier pour contribuer au financement des équipements de base dans le cadre du fond régional de mise à niveau sociale instauré par l’article 142 de la constitution, destiné à la résorption des déficits en matière de développement humain, d’infrastructures et d’équipements.
  • Instaurer un système de contribution des propriétaires terriens au financement des installations d’intérêt général, en contrepartie des plus-values induites de l’élaboration des documents d’urbanisme ou de l'annonce ou l’exécution de travaux ou opérations publics ;
  • Mettre en place une fiscalité incitative qui encourage les propriétaires à mobiliser leurs terrains non bâtis.

 

4.  Instaurer des moyens institutionnels et juridiques pour la maitrise et la gestion du foncier comme préalables à la mobilisation des emplacements réservés aux équipements et installations d’intérêt général et la constitution par l’Etat des réserves foncières publiques :

Lorsque l’on s’intéresse à la planification et à la gestion de l’espace, la question foncière apparaît toujours comme un préalable ; laquelle constitue un champ d’application et un moyen essentiel des politiques de l’aménagement du territoire, de l’urbanisme et de l’habitat. C’est, à l’évidence, un instrument d’intervention et de régulation comme c’est un facteur déterminant de production, de concentration et de gestion d’intérêts et de richesses.

C’est pourquoi, il s’avère nécessaire d’instaurer des moyens institutionnels et juridiques dédiés à la maitrise et à la gestion du foncier, à savoir :

  • Mettre en place une agence foncière régionale au service des collectivités territoriales et établissements publics pour une meilleure gestion et maitrise de l’assiette foncière.
  • Accompagner l’ouverture des nouvelles zones à l’urbanisation par une intervention de l’état et des collectivités locales en faisant prévaloir le droit de préemption, pour mettre à disposition du foncier à des prix raisonnables tout en préservant les besoins essentiels en équipements de base.

 

5. Agir sur les modalités de la gouvernance territoriale par un redéploiement des prérogatives des différents acteurs dans les processus d’élaboration des documents d’urbanisme :

Chaque méthode de conception ou de gestion de l’espace implique un mode de gouvernance correspondant à des modalités de coordination et de régulation de l’action collective. Comment fédérer efficacement les apports de l’ensemble des acteurs politiques, économiques et sociaux, y compris la société civile ? A cet effet, il est recommandé de :

  • Renforcer les rôles des collectivités territoriales comme reflet de démocratisation desdits processus conformément aux dispositions constitutionnelles et engager leur mise à niveau.
  • Repenser les prérogatives et les missions de l’Agence Urbaine pour en faire de véritables structures et de recherche au service des collectivités territoriales.  Leur action mérite de se focaliser plutôt sur les missions de planification urbaine et constituer ainsi des observatoires de dynamique urbaine pour offrir l’assistance technique de qualité. Ceci contribuera à combler le manque accentué au niveau national de savoir-faire en matière d’urbanisme et d’aménagement territorial.
  • Eriger la population locale au rang de pouvoir social, en améliorant le fonctionnement et l’efficacité du processus de consultation des citoyens et de concertation, par le biais des enquêtes publiques, avec la société civile à l’occasion des projets de planification urbaine, de règlements de modifications particulières, d’usages conditionnels et d’adaptions mineures des projets d’investissement.
  • Dans ce sens, il convient de repenser un renouvellement des méthodes de conception des documents d’urbanisme, de manière à garantir des documents partagés, facilitateurs et incitatifs à l’investissement. Leurs procédures d’élaboration doivent être transparentes, collégiales et ficelées en termes de phasage et de délais et pourraient aussi envisager les possibilités de recours et d’arbitrage.

 

6. Intégrer la dimension environnementale et de développement durable dans les documents de planification et de gestion de l’espace : 

Les documents d’urbanisme sont appelés à introduire la notion de durabilité dans les orientations d’aménagement urbain futur, notamment lors de l’élaboration et de la révision des modalités de conception et d’approbation et du contenu des documents d’urbanisme, ceci conformément aux dispositions de la loi cadre n°99.12 portant la charte de l’environnement et du développement durable. D’une façon plus précise, il est nécessaire de :

  • Intégrer les règles techniques du concept de la durabilité dans les SDAU et les PAU.
  • Renforcer le concept de l’écoconception en intégrant les technologies de l’efficacité énergétique et les énergies renouvelables dans les plans urbains et dans les domaines de la construction et de l’habitat et tirer profit de leur convergence avec les NTIC et ce conformément au décret 2-13-874, relatif à la norme générale de construction fixant les règles énergétiques des constructions. Cette réglementation, qui a été adopté par le Conseil de Gouvernement le 14 novembre 2013, fixe les exigences thermiques et de performance énergétique que doivent respecter les bâtiments résidentiels et tertiaires.
  • Prendre en charge le respect des équilibres naturels des écosystèmes, notamment, en luttant contre le gaspillage spatial et en valorisant le patrimoine naturel, culturel et architecturel existant ;
  • Préserver les terrains périurbains à riches potentialités agricoles en limitant, impérativement, l’étalement urbain et le développement des projets d’habitats sur ces terrains.
  • Construire la ville sur la ville (transformation d’une zone urbaine de basse densité en zone de haute densité) selon des normes et des modalités qui permettent de sauvegarder la qualité des fonctions urbaines ;
  • Réfléchir à une planification de proximité afin d’accompagner et prendre en compte les évolutions sociales dans la création d’un espace humain et durable.

 

C.      MESURES D’ACCOMPAGNEMENT EN MATIERE DE METHODE DE CONCEPTION ET DE DISPOSITIF TECHNIQUE ADAPTE:

Les mesures d’accompagnement sont de nature à apporter des améliorations à la pratique actuelle de l’urbanisme. A ce titre, il convient de :

 

1. Remédier à la carence en matière d’expertise dans le domaine de l’urbanisme, notamment en matière de planification urbaine :

Pour ce faire, il sera opportun de :

  • Développer l’offre d’enseignement dans les filières d’aménagement et de planification de l’espace en vue d’enrichir l’expertise nationale en profession d’urbaniste.
  • Renforcer les programmes de la formation continue notamment au profit des agences urbaines, du personnel des collectivités territoriales et des Centres régionaux d’investissement.
  • Consolider les capacités de maitrise d’ouvrage des collectivités territoriales aux niveaux de la planification urbaine, par le biais de la mobilisation de l’expertise, le développement des savoir-faire et par des réformes des organigrammes internes des collectivités locales.
  • Développer l’offre en matière de recherche et d’innovation urbaine. Le développement urbain national devrait s’appuyer sur des études d’impacts, des modèles de développement prédictifs et d’innovation en matière d’urbanisme et d’architecture.

 

2. Développer des outils de l’urbanisme opérationnel :

A part les lotissements et les morcellements qui sont couvert par la réglementation, les autres types de projets ne sont pas dotés d’outils opérationnels. A titre d’exemple les villes nouvelles sont gérées comme des grands lotissements et des morcellements. Le passage à l’urbanisation des terrains ouverts à l’urbanisation est mis à mal à cause de manque d’outils de planification opérationnelles. Dans ce sens, il est préconisé d’accompagner les mesures de réforme pour la régulation urbaine par la mise en place d’outils méthodologiques et techniques de l’urbanisme opérationnel dans un cadre légal.

3. Réviser les normes et standards de conception de l’espace urbain en matière de dimensionnement et de spatialisation de la voirie, des espaces verts et des équipements publics, afin d’intégrer les nouvelles données démographiques urbanistiques.

4.  Imposer toutes les servitudes dans l’intérêt de la salubrité, de la sécurité publique, de la circulation et de l’esthétique dans les projets de lotissements et groupes d’habitations.

5.  Inciter les conseils communaux à adopter les règlements communaux de construction.

6.  Repenser et simplifier les procédures d’obtention des autorisations de construire et de lotir.

7.   Rehausser les normes de l’habitat social pour dépasser les déficiences socio-spatiales et environnementales relevées dans la production des logements sociaux :

L’analyse d’impact du nombre important des programmes d’habitat ayant bénéficié de dérogations démontre que la dérogation a permis de contribuer efficacement à l’augmentation de l’offre d’accès au logement et à la lutte contre l’habitat insalubre. Toutefois, les demandes de dérogation pour la réalisation de logement social sont souvent effectuées au détriment des règles d’hygiène et d’esthétique et accentuent la dégradation de la qualité paysagère et environnementale des villes.

La question du logement social s’inscrit actuellement dans une temporalité courte comme l’une des solutions immédiates de la sécurité sociale, mais cette propension ne doit pas confiner l’habitat social à des mesures palliatives conduisant à la déchéance de la ville et aux risques sociaux. Ainsi, la pression du déficit quantitatif en matière de logement social ne doit pas engendrer une déficience qualitative au niveau de la production. C’est pourquoi, il est vivement recommandé de revoir les normes tolérées dans les programmes de l’habitat social.

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